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行政执法优化营商环境建议(行政执法优化营商环境心得体会)
【智库建言】
【优化营商环境 激活发展动能】
优化营商环境 抢抓发展机遇
2021年第3期
（总第64期）
导读
一流的营商环境是发展的“强磁场”、地方的“金名片”。当前，正值“十四五”开局的关键时期，我省面临的机遇前所未有，抓住机遇、转化机遇，优化营商环境都至关重要，需要持之以恒地推进。本期智库建言我们组织有关专家学者，就持续优化营商环境提出对策和建议。
联系人：中共甘肃省委党校（甘肃行政学院） 赵昕
电子邮箱：gsdxzkjy@163.com
突出重点关键 精准聚焦发力
宋圭武
选择重点突破战略，通过以点带面，最终实现全面改善；在市场失效或部分失效的范围内，要更好发挥政府作用；政府工作流程，应体现公开、效率、责任三大特点；要久久为功，滴水穿石，厚实社会诚信；要把党员干部的作风建设和营商环境的改善有机结合起来
营造稳定公平透明的营商环境，是推动区域经济持续健康发展的重要保障。对于经济发展较落后的我省而言，优化营商环境，更是必要和重要。要突出重点关键，精准聚焦发力，打造一流的营商环境，更好地解放生产力、提高竞争力，加快推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。
突出重点加强改善。改善营商环境，是一项系统工程，需要全面推进。但对于经济发展较落后地区，要在短期内全面改善营商环境，也是一件难事，为此，可以选择重点突破战略，通过以点带面，最终实现全面改善。一是要围绕重点产业重点加强改善。我省出台的《关于构建生态产业体系推动绿色发展崛起的决定》和《甘肃省推进绿色生态产业发展规划》，明确提出要培育发展清洁生产、节能环保、清洁能源、先进制造、文化旅游、通道物流、循环农业、中医中药、数据信息、军民融合十大生态产业。这十大生态产业是甘肃建设现代经济体系，推动甘肃高质量发展的重点产业支撑。改善营商环境，在产业层面，应重点围绕十大生态产业展开。二是要围绕重点企业重点加强改善。围绕十大生态产业，可考虑在每个产业领域挑选出若干重点企业，给予重点扶持服务。其中重点企业的挑选，程序和标准一定要严格科学，要切实把带动发展效应较好的企业选上。要严防其中的寻租问题。三是要围绕重点问题重点加强改善。每一个重点企业，必然有一些需要迫切重点解决的突出短板问题。围绕重点突出短板问题，进行重点改善，是提高工作效率的有效途径，也是解决问题的有效途径。
明确政府职能范围。要进一步明晰政府和市场的边界。在市场有效的范围内，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在市场失效或部分失效的范围内，要更好发挥政府作用。不能市场能做好的，政府高度介入，市场做不好的，政府又放任不管。要把有效市场和有为政府有机结合起来。具体而言，优质的营商环境所需要的政府基本职能应重点体现在三个方面：一是要着力提供高质量的公共产品。公共产品是市场主体充分发挥作用的重要基础条件之一，但公共产品由于具有消费的非排他性和非竞争性，所以公共产品是很难通过市场进行价格估算的，在这种情况下，靠市场提供公共产品必然是低效率或无效率的，只能主要依靠政府来生产提供；二是要着力提供高效率的公共秩序。高效率的公共秩序，其灵魂是公平正义，越是满足公平正义的秩序，越能调动市场主体正能量的释放，最终不仅企业有效率，而且社会有效率；三是要着力培育高品质的公共精神。靠市场交易自身产生公共精神是有诸多缺陷的，因为市场交易的趋利性会部分衍生机会主义倾向，这对公共精神是一种瓦解，而缺乏公共精神的市场交易环境，必然是低效率的，甚至是负效率的。
创新政府工作流程。政府工作流程如何创新，应体现公开、效率、责任三大特点。所谓公开，就是政府工作能公开的环节，都应尽可能公开，让大家心里清楚，明白放心。同时，还要大力推动各类中介机构全面公开服务条件、流程、时限和收费标准等。所谓效率，就是能减少的环节和费用，应尽可能减少，要大大降低市场主体的交易成本。如何促进效率，一是要不断依靠改革创新出效率。要进一步深化“证照分离”改革，大力推进涉企审批减环节、减材料、减时限、减费用。二是要充分依靠高科技智慧出效率。要进一步加强数字政府建设，建立健全政务数据共享协调机制，推动电子证照扩大应用领域，实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办。要大力推行“互联网+监管”等。所谓责任，就是对于政府工作人员，必须要压实相关问题的责任。出了问题，必须要有责任追究。为此，在政府工作流程设计上，必须要体现责任和权利清晰特点。出了问题，也容易追究。责任模糊，必然互相推诿。
夯实社会诚信基础。优质营商环境的坚实基础是社会诚信。一般而言，推动经济发展有三重动力。表层动力是要素，中层动力是制度，深层持久动力是文化。而文化中的诚信，更是动力中的动力。诚信对建设优质营商环境意义重大。因为社会有诚信，经济系统运行必然有秩序，经济系统的复杂性就大大降低，经济预期的稳定性就大大提高，经济资源配置的有效空间和时间就能得到大大扩展。法国学者阿兰·佩雷菲特在《信任社会：论发展之缘起》一书中写道：“一国之巨大动力应是信任，惟有在人们不为任何利益所动去藏富遮艺时，这种信任才会极大地充盈。”日裔美籍学者弗朗西斯·福山在《信任：社会美德与创造经济繁荣》一书中写道：“一个民族的福利及其竞争力取决于文化特性，即这个国家固有的信任程度。”如何厚实社会诚信，要立足长远。因为人文精神的转变是一个长期过程，不能急躁，要久久为功，滴水穿石。第一，政府要带头讲诚信，要一诺千金。子曰：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”政府诚信是社会诚信的主导，是社会诚信的“增长极”。第二，企业也要讲诚信，也要注重企业诚信建设。一方面，政府若不讲诚信，企业发展必然难上加难，最终对政府也不好，这是肯定的。另一方面，若政府讲诚信，企业不讲诚信，最终也是不仅政府受害，企业也是受害者。因为社会的机会主义浓烈，必然会增大政府的管理成本，从长期和全局看，会对企业发展产生两方面的副作用。一是政府管理成本增大，这会间接增加企业负担，因为政府的支出需要靠企业税收来支撑；二是会促使政府出台更复杂的管理制度，以应对企业的机会主义行为，在这种情况下，企业面临的管理环境成本必然变大，比如，审批环节可能更多，审核可能更严格等。第三，要进一步加大失信惩处力度。包括要进一步加大网络曝光力度等。第四，要充分利用好现代高科技手段，建立起严密的技术监督框架，严格防范各种失信行为。第五，要进一步加强完善诚信方面的法律建设。对失信行为要进行必要的法律制裁。
强化领导组织保障。要进一步加强党的领导。要把党员干部的作风建设和营商环境的改善有机结合起来。一是各级党员干部要把宗旨意识切实植入灵魂深处、溶入全身血液，并切切实实转化为自觉行动。习近平总书记指出：“如果抱着当官谋利的想法，那做的一切事情都不会对。”牢固宗旨意识，关键是要破“心中贼”，这是根本。“私”字当头，为人民服务必然就是“面子工程”，就是“形象工程”。二是各级干部要高度重视到企业的调研工作。要变“企业跑政府”为“政府跑企业”。要少一些检查，多一些调查。要把调研变为一种日常行为，而不是一种提前安排好的规定动作。调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查，就没有发言权，更没有决策权。研究、思考、确定全面深化改革的思路和重大举措，刻舟求剑不行，闭门造车不行，异想天开更不行，必须进行全面深入的调查研究。三是要坚决反对形式主义和官僚主义。有效对付形式主义和官僚主义顽疾，需要利刀子、快手段、硬举措。四是要探索构建有效的政府绩效考核体系。五是要坚决整治腐败。政商关系既要“亲”，也要“清”。只有“清”，才能更体现“亲”，没有“清”，即使“亲”也是虚假的“亲”。要把营商环境改善全面纳入巡视巡察范围。要充分发挥好纪检监察监督利剑的震慑作用。要充分调动社会各方面的监督力量。
作者系省委党校（甘肃行政学院）决策咨询部副主任、教授
让市场主体活力加速释放
李冰心
强化政策引导，积极为中小企业搭建服务平台；注重规划统筹，确保重大项目落地生根；强化权力清单，提升综合服务水平；前瞻性地制定营商环境的指标体系
良好的营商环境是激发市场活力，促进经济社会发展的必要条件，也是政府治理现代化的显著标志。持续优化营商环境，让企业办事更顺获得感更强，让市场主体活力加速释放，对于推进我省高质量发展，确保“十四五”开好局、起好步意义重大。
以改革的大视野切实优化营商环境。要充分认识营商环境是影响市场主体活动的制度性安排，是一个地区吸引力、竞争力的体现；以改革的大视野切实优化营商环境，是推进我省经济发展的关键之举，也是实现“十四五”发展目标的迫切需要。我们要进一步转变政府职能，深化“放管服”改革，继续全面推进以“减事项、减要件、减环节、减证照、减时限”为重点的“五减”改革，在改善营商环境上放“大招”、出实招，着力推动解决审批繁、环节多、服务差的问题，加快营造市场化、法治化、国际化营商环境，以理念革命塑造发展优势。
强化政策引导，积极为中小企业搭建服务平台。要严格落实我省打造一流营商环境的安排部署，聚焦数字政府建设，补短板、疏堵点，聚焦项目落地，优服务、保要素，聚焦市场主体，减审批、柔监管，聚焦政策落实，再加力、解难题，聚焦便民利民，填空白、延链条，打通政策落地“最后一公里”，有效发挥政策指导和引领作用。要积极搭建中小微企业服务平台，扩大各类发展基金覆盖面，支持中小企业采用新技术、新工艺、新设备、新材料进行技术改造，引导中小企业向战略性新兴产业和生产性服务业投资，向“专精特新”的方向发展。加大对高新技术产业和民生产业的扶持力度，对一些科技含量较高、发展潜力较大的企业进行政策性扶持，不断提升企业自主创新能力，带动行业转型发展和集群发展。
注重规划统筹，确保重大项目落地生根。坚持规划先行，按照我省产业规划布局和土地、环境等资源禀赋进行项目要素凝练，并加大项目前期可行性论证，避免出现项目与规划不符、项目缺乏要素支撑、重复建设、无序竞争等问题。坚持审批先行，避免项目建设难以推进甚至停工等问题出现。同时，要探索建立行政审批容缺后补机制，对一些非要件手续进行后置审批，缩短行政审批时间。要顺应市场发展需要，加大水电路网等基础设施建设力度，有效解决制约项目投资、建设和发展的硬性问题。
完善权力清单，提升综合服务水平。要继续下放审批权，推进行政审批标准化集中化建设，减少办事流程，缩短办事时间。要强化事中事后监管，推动政府管理由注重事前审批向事中事后监管转变，进一步放宽市场准入。
加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。加强绩效管理考核，向只见动口、不见动手的不良行为开刀，规范和健全首问责任制、限时办结制、责任追究制等常规性规章制度，提升服务水平。
前瞻性地制定营商环境的指标体系。营商环境是一个综合性的指标考量，是企业活动中的经济、政治、社会与法律环境的综合反映，更是企业从开办、营运到结束各环节所处的环境和条件的总和，直接表现为企业生产经营活动的资金、人力、时间与机会成本的高低。构建营商环境评价体系和评价标准，是有效改进影响营商环境的障碍性因素、建设优化营商环境长效机制的重要抓手。我省营商环境指标体系的建设，应“着小立远”，在查摆瓶颈性问题的同时，针对我省经济发展的现实和区位特点，进行系统指标的制定和研究体系的构建。要制定全省统一的政务服务评价标准，形成“一事一评”“一次一评”工作规范。要进一步完善“好差评”制度和投诉问题调查核实、督促整改、结果反馈和申诉复核机制，及时向企业和群众反馈整改情况，做到“政务服务好不好，让企业和群众说了算”。
作者系省委党校（甘肃行政学院）公共管理教研部教授
建设人民满意的服务型政府
王永明
推进政府职能转变，提高政府服务能力和水平，维护市场公平竞争，提高市场法治化水平，营造创新创业、守法诚信的良好社会风尚
建设服务型政府是构建良好营商环境的关键。要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，不断强化服务意识，提升政府服务水平和质量，建设人民满意的服务型政府。
树立服务理念，推进政府职能转变。政府要彻底转变思想观念，从管理者变为服务者，从“我要管理”变成“我要服务”。要进一步破除官本位思想，真正迈出步子，俯下身子，做企业和创业者诉求的倾听者、舞台和梯子的搭建者、困难问题的排解者、利益矛盾的协调者。要瞄准“最后一公里”，向前迈一步，弥补部门职能间隙，让企业和创业者有事能找到政府，找到政府能得到答复和帮助。
创新内容和形式，提高政府服务能力和水平。要继续深化“放管服”改革，努力创新服务内容和形式，积极整合政府部门公共数据资源，畅通信息互联渠道，大力推行“管家式服务”“一站式服务”“一窗通办”和“省内通办”“跨省通办”等便利化措施，全面提高服务水平，优化服务流程。要积极构建亲清政商关系，既要倡导政府部门和领导干部大大方方主动联系企业，关心企业发展和企业家成长，虚心听取企业家意见和建议，真心实意帮其解困纾困，同时要坚决防止权钱交易、商业贿赂等问题，避免损害政商关系和营商环境。
加快培育要素市场，维护市场公平竞争。要营造公平竞争的市场环境，保证不同市场主体平等获取生产要素，使要素配置遵循市场规则，在市场价格和市场竞争的作用下自由流动，实现效益最大化和效率最优化。要按照建设有效的市场和有为的政府的原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化竞争机制的基础性作用，充分运用市场化手段，通过市场竞争实现市场主体的优胜劣汰和资源的优化配置，促进市场秩序健康规范。要积极防止垄断和不正当竞争行为的发生，努力为各类市场主体创新创业、公平竞争提供良好的环境。
加快法治建设，提高市场法治化水平。市场经济是法治经济，法治环境是最好的营商环境。公开透明的法治环境能最大限度地降低交易费用，因而也最受市场主体的青睐，最有利于经济发展。要提高市场法治化水平，就要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法、普法等各个环节，依法平等保护各类市场主体的产权和合法权益。同时，用法治来规范政府和市场的边界，尊重经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。要依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权，完善各类市场主体公平竞争的法治环境。要强化政府依法行政的水平，树立政府公平公正、亲商清廉、有为担当的形象，不断吸引和汇聚企业家、创业者等发展要素，繁荣市场，活跃经济，推动经济高质量发展。
积极营造创新创业、守法诚信的良好社会风尚。要解放思想，大力营造创新创业浓厚氛围，积极运用新技术、新业态、新模式壮大经济新动能，培育新的经济增长点。要大力培育和践行社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，打造诚实守信、勤奋敬业、开放包容的社会风尚。要坚持和贯彻新发展理念，充分发挥我省文化资源大省和气候与生态资源多样性的天然优势，营造好宜居宜业的生产生活环境和创业者精神家园，吸引企业家和各类创新创业人才在陇原工作创业，激发社会创新创造活力。
作者系省委党校（甘肃行政学院）经济学教研部副教授
系统谋划综合施策
鲜静林
通过系统谋划、综合施策，实现在各要素功能基础上的系统功能的放大和创新来补短板、强弱项，持续优化营商环境
营商环境是一个地区市场环境、政务环境、法治环境、社会环境等方面构成的大系统，是多维、多变量、多层次、多因素纵横交错的立体网络系统，主要根据软环境、基础设施、商务成本、市场环境、社会服务、生态环境等要素指标进行测算优化。这就要求我们要把握影响营商环境各要素的有机联系，以系统整体效应为着眼点和出发点，冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，通过系统谋划、综合施策，实现在各要素功能基础上的系统功能的放大和创新来补短板、强弱项，持续优化营商环境。
要紧紧围绕处理好政府与市场关系，按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，持续激发市场活力和社会创造力。要始终抓住“放管服”改革这一牛鼻子，坚持不懈推进政府职能转变。既要进一步做好简政放权的“减法”，打造权力瘦身的“紧身衣”，又要善于做加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”，啃政府职能转变的“硬骨头”，真正做到审批更简、监管更强、服务更优，从而实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。
要紧紧围绕完善要素市场化配置，加快要素价格市场化改革和健全要素市场运行机制，打造信息对称、公平竞争的市场环境。要准确把握土地、技术、数据等要素领域改革的方向，因地制宜出台完善要素市场化配置的具体举措。其中，在土地要素方面，要着力增强土地管理灵活性，一是灵活产业用地方式，健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系，完善产业用地政策，推动不同产业探索增加混合产业用地供给；二是灵活土地计划指标管理，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府负责。在技术要素方面，健全职务科技成果产权制度，完善科技创新资源配置方式，培育发展技术转移机构和技术经理人，促进技术要素与资本要素融合发展。在数据要素方面，推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护。制定出台新一批数据共享责任清单，研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。
要紧紧围绕提升社会服务水平，推进服务领域供给侧结构性改革，形成共治共享、安居乐业的社会环境。劳动力是经济发展的基本要素，在人口老龄化加快和劳动力数量逐渐减少的同时，提高人口素质和劳动力质量、提升人力资本，客观上要求教育、医疗、体育、文化等各个方面的公共服务水平不断提升，这已成为目前建构良好营商环境的必要条件。要通过服务领域供给侧结构性改革，调整公共财政支出结构，进一步向医疗卫生、体育教育等方面倾斜，不断扩大支出规模、提高比重，与经济发展相协调。要侧重于信用担保、筹资融资、创业辅导、技术支持、信息咨询、市场开拓、人才培训、经营管理、国际合作等领域，建构提供多层次、多渠道、多功能、全方位服务的社会化服务体系。在一些事关国计民生的公共服务领域，要推动落实负面清单制度，进一步扩大开放范围，明确合理透明的价格机制，形成相对稳定的社会预期，提高民营资本参与的积极性，不断引导社会资金和金融资本投入到社会公共服务，加快公共服务设施建设，提高供给能力。
要紧紧围绕法治建设，提高各级干部运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题、推动发展的能力，创建公开公平公正的法治环境。各级政府及广大干部要厘清法无明文禁止即可为的权利理念，自觉地放弃对市场主体的干预冲动，划清政府与市场的边界，限制和规范权力的运行，约束权力的扩张性冲动。要严守承诺，不能新官不理旧账、对企业不公平对待或搞地方保护，坚决查处滥用行政权力排除和限制竞争的行为，全面实施市场准入负面清单制度，革除与审批发证等相关联的寻租权力和不当利益，构建亲清新型政商关系。要建设法治与信用文化，切实保障宏观环境的稳定性，严格依法平等保护各类产权，营造稳定公平透明、可预期的营商环境。要加大知识产权保护力度，确立知识的价值，并为“知识”转化为“经济”提供一系列行之有效的途径和方式，其中包括版权制度、专利制度、风险投资制度、知识产品上市制度、技术股份制度、人才流动制度等。
作者系省委党校（甘肃行政学院）公共管理教研部主任、教授
